بنیان های تحریم های مالی ایالات متحده

دکتر وحید نوری دکترای روابط بین‌الملل و پژوهشگر اقتصاد تحریم


عصر اندیشه 1399/02/29 03:24:00 عصر

چرا ایالات متحده قدرت منحصربه¬فرد در استفاده از تحریم¬های مالی است؟

فضای سیاسی و اقتصادی بین ­الملل در سال­های اخیر با پدیده جدیدی به نام «تحریم ­های مالی» مواجه شده است. تحریم مالی عبارت است از «اعمال محدودیت یا ممنوعیت برای افراد، نهادها یا دولت ­ها در دسترسی به خدمات، منابع، اعتبارات و بازارهای مالی.»

تحریم­ های مزبور نه‌تنها به­ طور مستقیم دارایی ­ها و تراکنش­ های مالی را تحت‌تأثیر و محدودیت قرار می ­دهند بلکه در عین حال و به ­طور غیرمستقیم، ارائه بسیاری از خدمات دیگر از جمله خدمات مالی را نیز با چالش جدی مواجه می­ سازند. چراکه اصولاً ارائه هرگونه خدمات حمل و نقل، بیمه، گمرک، انبارداری، تأمین مالی، گشایش اعتبارات اسنادی، سرمایه­ گذاری، مبادله ارزها، فعالیت در بازارهای سرمایه، بازار کالاها (Commodities) و غیره نیازمند نقل و انتقالات مالی یا به­ عبارت بهتر، «پرداخت­های مالی» است.

گرچه از بدو پیدایش این پدیده جدید از سال 2005، همواره مهم ­ترین سوژه آن جمهوری اسلامی ایران بوده، با این حال درک بسیاری از مردم، مسئولین و حتی نخبگان دانشگاهی از این پدیده نامیمون چندان به­ روز نیست. در واقع آنان از دریچه تصورات پیشین به پدیده تحریم­ های مالی می­ نگرند. شاهد این مدعا گزاره پرتکراری است که آن را بسیار شنیده ­ایم: «جمهوری اسلامی ایران از بَدو پیدایش خود همواره تحریم بوده است.» اما مقایسه دو دور تحریم­ های اعمالی بر جمهوری اسلامی در دهه 90 شمسی با آن­چه پیش از این در سی و اندی سال قبل از آن اعمال شده بود، تفاوت شگرفی را نشان می ­دهد که گزاره ساده­ انگارانه «ما همیشه تحریم بوده­ایم» چنین تفاوتی را عمداً یا سهواً نادیده می­ انگارد و بیش از آن­که روشنگرانه باشد، گمراه­ کننده است؛ این تفاوت شگرف ناشی از همان تغییر پارادایم در سیاست تحریم است. اگر بخواهیم این تغییر پارادایمی را در یک گزاره خلاصه کنیم، با بیانی ساده باید چنین گفت که پیشینه بیش از 2400 سالۀ تحریم­ ها که عمدتاً بر «تحریم­ های تجاری» استوار بوده است یک طرف و آن­چه با عنوان «تحریم ­های مالی» از سال 2005 به بعد نمود یافته، در طرف دیگر قرار می ­گیرد.

به بیان دیگر در گذشته، سیاست تحریم، بر ممنوعیت­ های تجاری استوار بود اما تحریم ­های مالی با درنظر گرفتن این واقعیت طراحی شده ­اند که جریان­ های مالی و خدمات مالی جهانی به­ سرعت در حال گسترش هستند و از جریان­ های تجارت کالا و خدمات معمول پیشی گرفته­ اند. با توجه به این تحولات، تحریم­ های مالی، جریان وجوه و ارائه خدمات مالی را هدف گرفته ­اند که لحاظ نمودن ویژگی زیرساختیِ خدمات مالی، تأثیرات این تحریم ­ها به­ مراتب دشوارتر از تحریم ­های پیشین نموده است. پردازش یک مثال می­تواند به درک هرچه بهتر این تغییر پارادایمی کمک کند؛ اگر در تحریم­های تجاری، کشور تحریم ­کننده مانند ناظر گمرک، عبور کالایی خاص از مسیری خاص به­ سمت بازیگرِ تحریم ­شده را ممنوع می­ کند، تحریم مالی اساساً به ­معنای قطع کلیت آن مسیر است.

واقعیت غیرقابل انکار آن است که ایالات متحده آمریکا بازیگر منحصربه ­فردِ طراحی و اعمال تحریم­ های مالی است و هیچ­ یک از قدرت­ های بزرگ اقتصادی نظیر اتحادیه اروپا، چین و ژاپن توانایی استفاده از این ابزار را در سیاست خارجی خود ندارند. اما به­ راستی علّت این امر چیست؟ پاسخ کوتاه ما به این پرسش آن است که تحریم ­های مالی بر بنیان­ های اقتصادی-مالی، حقوقی- فنی و بوروکراتیک استوار است و هیچ­یک از قدرت­ های بین ­المللی غیر از ایالات متحده همۀ این سه بنیان را توأمان در اختیار ندارند. در ادامه، نخستین بنیان تحریم ­های مالی مورد واکاوی قرار می­ گیرد.

قدرت اقتصادی– مالی آمریکا در عرصه جهانی

تحقیقات فراوانی درخصوص علل و فرایند برتری اقتصادی ایالات متحده در قرن بیستم منتشر شده است؛ اقتصاد صنعتی، گسترش سریع کسب­ وکارهای بزرگ، کشاورزی و زمین­ه ای گسترده حاصل­ خیز، نیروی کار ارزان، منابع غنی زیرزمینی و موقعیت جغرافیایی منحصربه­ فرد از علل رشد اقتصادی آمریکا تا پایان قرن نوزدهم میلادی عنوان می­ شود. با این وجود تا این زمان ایالات متحده به­ عنوان قدرتی هم­ ارز دیگر اقتصادهای جهانی چون روسیه، بریتانیا، آلمان، اتریش و فرانسه قلمداد می ­شد و هیچ­ یک از آن­ها قدرت اقتصادیِ مسلّط نبودند. وقوع جنگ اول و دوم جهانی، پایان دوران چندقطبی اقتصادی در نظام بین ­الملل و برهم ­خوردن توازن نسبی اقتصادی را فراهم آورد. این دو جنگ، بار مالی و هزینه­ های سرسام ­آوری را بر اقتصادهای اروپایی تحمیل کرد که نتیجه نهایی آن، عقب­ ماندن قدرت­ های اروپایی و پیش ­گامی خیره­ کننده ایالات متحده بر رقبای هم ­تراز پیشین بود. 

از سال­های نخستین جنگ اول، کشورهای فرانسه و انگلیس به مهم­ ترین واردکنندگان کالاهای آمریکایی از جمله تجهیزات جنگی و مواد غذایی بدل شدند. درحالی­که پیش از جنگ ایالات متحده رکود اقتصادی را تجربه می ­کرد لکن صادرات گسترده به کشورهای اروپایی دخیل در جنگ، رونق اقتصادی بلندمدتی را برای این کشور به ارمغان آورد. این دو کشور در مقابل خریدهای خود مجبور به استفاده از ذخایر طلا و اوراق قرضه آمریکا به دلار و نه ارزهای خود یعنی فرانک و پوند بودند.

نتیجه این روند آن شد که ایالات متحده از کشوری با بدهی خارجی در ابتدای جنگ، به کشوری اعطاکننده وام و اعتبار به دولت ­های اروپایی بدل شد و متحدین اروپایی آن در سال 1922 بیش از 5/10 میلیارد دلار به واشنگتن مقروض شدند. این حجم از بدهی بسیار شگرف بود و از جمله دلایل وابستگی اقتصادی اروپا به ایالات متحده محسوب می­ شود. به­ منظور درک بهتر حجم بدهی اروپا لازم به یادآوری است که این رقم برابر با 14 درصد حجمِ4/73 میلیارد دلاریِ تولید ناخالص داخلی این کشور در این سال است که معادل بیش از 7/2 تریلیون دلار از حجمِ 39/19 تریلیون دلاری GDP این کشور در سال 2017 است.

وابستگی اقتصادی کشورهای اروپایی به آمریکا بعد از جنگ و در دوران بازسازی نیز وجود داشت؛ سیاست­گذاران آمریکایی با وضع تعرفه­ های سنگین موانع دشواری در برابر محصولات صادراتیِ دیگر کشورها قرار دادند و در مقابل با اعطای وام­ های متعدد به کشورهای اروپایی، امکان صادرات گسترده کالاها و خدمات خود را فراهم آوردند. روند مذکور دوباره با پیدایش جنگ دوم جهانی تکرار شد. نتیجه این روند پیشگامی اقتصاد آمریکا بر رقبای پیشین خود و پیدایش نظام تک­ قطبی پس از قرن ­ها استقرار نظام چندقطبی در اقتصاد بین­ الملل بود. نمودار ذیل به­ خوبی اوج­گیری اقتصادی ایالات متحده در مقایسه با اقتصادهای اروپایی پس از پایان دو جنگ ویران­گر اول (1919) و دوم جهانی (1945) را نشان می­دهد:

نمودار 1: تولید ناخالص داخلی قدرت­های بزرگ اقتصادی (ppp-adjusted 1990 dollars)، منبع: (Tooze 2015, 28)

در نتیجه این روند، ایالات متحده به­ تنهایی در سال 1960، 40 درصد تولید ناخالص جهانی را به خود اختصاص داد و تقریباً یک دهه پس از آن، این وضعیت را حفظ نمود. البته این جایگاه در سال­ه ای بعد رو به افول نهاد و در دهه 1980 به 26 درصد رسید. این نسبت تا سال 2017 (24 درصد از تولید ناخاص جهانی) با نوسان محدود ثابت مانده است. پیشگامی اقتصادی ایالات متحده در عرصه جهانی محدود به سلطه تولیدی آن نیست؛ قدرت مالی ایالات متحده و سلطه دلار بر بازارهای مالی دنیا از دیگر مؤلفه ­های قدرت اقتصادی آمریکاست که قدرت ­های تولیدی رقیب در سطح جهانی نظیر چین، ژاپن و حتی اروپا امکان رویارویی چندانی در این بخش ندارند. به بیان دیگر ممکن است مثلاً قدرتی مانند چین از نظر تولیدی در آینده­ای نه چندان دور به سطح تولید ایالات متحده برسد و حتی از آن پیشی گیرد اما در عرصه قدرت مالی، یوان چین توانایی موازنه­ سازی در برابر دلار را نخواهد داشت.

دلار در بیش از هفت دهه گذشته از پایان جنگ دوم جهانی تاکنون به ارز مسلط جهانی تبدیل شده است. این مرکزیت چنان مهم است که برخی هژمونی آمریکا بر نظام بین­ الملل را بر دو رکن «قدرت نظامی» و «مرکزیت دلار» استوار می­ دانند. مرکزیت دلار ناشی از علل مختلف اقتصادی-مالی است: نخست، جایگاه منحصربه ­فرد قدرت تولیدی آمریکا که در عنوان پیشین به آن پرداخته شد، مبنای اعتماد بین ­المللی به دلار است.

دوم، در سبد ذخایر ارزی کشورهای مختلف جهان، جایگاه اصلی در اختیار دلار آمریکا قرار دارد. این ذخایر ارزی به­ منظور انجام تراکنش­ ها و سرمایه ­گذاری بین ­المللی دولت­ ها مورد استفاده قرار می­ گیرد. بنابر آمار صندوق بین­ المللی پول در فصل سوم سال 2018، کشورهای مختلف جهان معادل بیش از 3/11 تریلیون دلار ذخایر ارزی (به دلار آمریکا) دارند که از این رقم، 94/61 درصد به دلار آمریکا می ­باشد که برابر با 6/6 تریلیون دلار است. نمودار مقایسه‌ای ارزهای مختلف در سبد ارزی کشورهای جهان به شرح ذیل است:

نمودار 2: سهم ارزهای مختلف از ذخایر جهانی ارز؛ منبع داده‌ها: http://data.imf.org/regular.aspx?key=41175

سوم، دلار مهم­ ترین ارز در تراکنش ­های تجاری- مالی جهانی است. بسیاری از عرضه­ کنندگان کالا و خدمات در سراسر دنیا به ­دلیل استفاده هم­ زمان شبکه مشتریان خود از دلار مایل به استفاده از این ارز هستند. حتی بسیاری از بانک ­های غیرآمریکایی که به ارزهای محلی مانند فرانک سوئیس سپرده­ پذیری دارند، وام­ه ای خارجی خود را به دلار عرضه می­ کنند. گزارش سال 2014 شرکت سوئیفت از جریان تراکنش­ های تجاری- مالی جهانی از مجرای این شبکه نشان می ­دهد 5/79 درصد از پرداخت ­های بین­ المللی با ارز دلار انجام شده است؛ یورو با 9/5 درصد، ین ژاپن با 3/3 درصد، پوند انگلیس با 2/3 درصد، دلار کانادا با 3/2 درصد و دیگر ارزها با 8/5 درصد در رتبه ­های بعدی قرار دارند.

نکته جالب توجه در این میان یافته ­های پژوهش گیتا گوپیناث، اقتصاددان صندوق بین ­المللی پول است؛ او با تمرکز بر روندهای تجاری جهانی دریافته 40 درصد تجارت جهانی با دلار انجام می‌شود درحالی­ که سهم ایالات متحده از تجارت جهانی حدود یک چهارم این مقدار است. نتیجه ضمنی این روند آن است که صادرکنندگان غیرآمریکایی که در ازای کالا یا خدمات خود، دلار دریافت می­ کنند، باید به­ منظور هرگونه پرداخت به سهام ­داران و کارکنان خود دلار دریافتی را به ارز محلی تبدیل نمایند. این تبدیل­ های گریزناپذیرِ ارزی ضمن تحمیل هزینه به شرکت­ ها به تقویت هرچه بیشتر جایگاه دلار در بازار مبادلات ارزی می­ انجامد.

چهارم، حاکمیت دلار بر بازارهای مبادلات ارزی؛ توافق برتون وودز در سال 1944 به حاکمیت دلار بر مبادلات ارزی رسمیت بخشید. تا پیش از این زمان، ارزش ارزها بر پایه طلا تعیین می­شد اما در برتون وودز نمایندگان 44 دولت از جمله قدرت­ های پیروز در جنگ دوم جهانی، دلار آمریکا را واسطه ارزش­ گذاری میان ارزهای خود و طلا قرار دادند. در این توافق هر دلار یک سی و پنجمِ انس طلا ارزش­ گذاری گردید و کشورهای دیگر می­ بایست نرخ برابری ارزهای خود را در نسبت با دلار تعیین می ­کردند. در نتیجۀ این توافق، دلار به‌عنوان پشتیان ارزهای ملی دیگر کشورها قرار گرفت به­ نحوی که بانک­ های مرکزی آن کشورها می ­توانستند با مراجعه به فدرال رزرو آمریکا، ذخایر دلاری خود را به طلا تبدیل کنند.

این نظام مبادلات ارزی با نرخ ثابت، قریب به سه دهه برقرار بود اما در نهایت ایالات متحده در 1973 با خروج از آن، زمینه شناورشدن ارزها در مقابل دلار را فراهم ساخت. به ­رغم فروپاشی نظام برتون وودز، همچنان دلار ارز غالب در قیمت ­یابی و مبادله ارزهای دیگر است؛ نتایج تحقیقات بانک تسویه بین­ المللی نشان می­ دهد 88 درصد مبادلات ارزی در 2016 به دلار انجام شده است. نتایج مشابه را می­ توان در گزارش MJ Group  از ده ارز پیش­گام مبادلات ارزی 2018 مشاهده نمود که براساس داده­ های آن، حجم مبادلات ارزی بین ­المللی در این سال، روزانه حدود4/49 تریلیون دلار بوده است که در 90 درصد این تبدیل ­ها (به ارزش 45 تریلیون دلار)، دلار یک سمت مبادله بوده است. در نمودار زیر ده ارز پیشگام این گزارش دیده می­شود:

نمودار 3: سهم هر یک از ارزها در مبادلات ارزی روزانه سال 2018؛ منبع داده ها: https://bullmarketz.com/the-10-most-traded-currencies-in-2018

پنجم، دلار معیار ارزش­ گذاری در بازارهای کالا نظیر فلزات (طلا، نقره، مس، ...)، انرژی (انواع نفت، بنزین، گاز و ...) و کالاهای معدنی است. معاملات کالاهای مزبور عمدتاً با دلار انجام می ­شود و از سوی دیگر مهم ­ترین بازارهای کالاهای مزبور در ایالات متحده واقع است. شرکت مبادلات بین قاره ­ای، مبادلات تجاری نیویورک و مبادلات تجاری شیکاگو از جملۀ این بازارهای بین ­المللی کالا هستند. این بازارها با ارائه ابزارهای مالی مختلف نظیر قراردادهای آتی، سرمایه و نقدینگی لازم را در اختیار صاحبان کسب وکار، سرمایه­ گذاران و مصرف­ کنندگان قرار داده و فعالیت آن­ها را تسهیل می ­کنند.

نفت، به ­عنوان مهم­ترینِ این کالاها از سال 1973 تاکنون در نتیجه سیاست دولت نیکسون و توافق آمریکا و عربستان سعودی به­ جای قیمت­ گذاری بر مبنای سبدی از ارزها، صرفاً بر مبنای دلار قیمت­ گذاری می ­شود. این سیاست، امتیازات شگرفی برای اقتصاد آمریکا دربرداشته و دارد؛ درواقع افزایش نیاز به نفت مترادف است با افزایش نیاز جهانی به دلار به­ منظور پرداخت خریدهای نفتی که سبب می ­شود دولت آمریکا محدودیتی بر انتشار دلار نداشته باشد. از سوی دیگر، برای مصرف­ کنندگان نیز هیچ ارزی به ­اندازه دلار نمی­تواند اطمینان خاطر لازم برای دسترسی به نفت و گاز در آینده را تضمین کند. بر این مبنا گردش دلارهای نفتی نیز از دلایل هژمونی دلار است.

چشم‌انداز آینده دلار

این موقعیت منحصربه­ فرد، یا به بیان بهتر «سلطه» دلار بر اقتصاد جهانی همواره مورد توجه اقتصاددانان و بحث­ های آکادمیک بوده است؛ آیکنگرین و همکارانش در بررسی ذخایر بانک­ های جهانی در سال­های قبل از جنگ اول جهانی تا دهه 1970 میلادی دریافته ­اند که همواره در این دوران، ارزهای مختلف در وضعیت «هم­زیستی » و تعادل قرار داشته­ اند و هیچ ارزی به­ عنوان ارز مسلط بین­ المللی نبوده است. مطالعات آنان نشان می­ دهد در سال­ های قبل از جنگ اول جهانی، اگرچه استرلینگ ارز بسیار مهمی بود با این وجود فرانک فرانسه و مارک آلمان نیز جایگاه قابل توجهی داشتند. در سال­های بین دو جنگ جهانی نیز پوند انگلیس و دلار آمریکا به­ طور متوازن، ذخایر بانک­ های مختلف را شکل می­ دادند. از این رو آیکنگرین و همکارانش سلطه مطلق دلار در هفت دهه گذشته را یک استثنای شگرف می­ دانند.

بنجامین کوهن، استاد اقتصاد سیاسی بین ­الملل در دانشگاه کالیفرنیا معتقد است گرچه جایگاه فعلی دلار مبتنی بر موقعیت برتر آمریکا در اقتصاد جهانی است، با این وجود حتی اگر موقعیت اقتصادی این کشور تنزل یابد، دلار هم­چنان به ­عنوان مهم­ترین ارز مورد استفاده اقتصادهای بزرگ قرار خواهد داشت. از منظر او مهم­ ترین علت گرایش به یک ارز، «چشم ­انداز مقبولیت و پذیرش» آن در عرصه بین ­المللی است که در حال حاضر تنها دلار به­ دلیل استفاده گسترده جهانی از چنین چشم ­اندازی برخوردار است. کوهن «یورو» را ارزی می­ داند که از پتانسیل چالش­گری علیه جایگاه دلار برخوردار است اما از نگاه او یورو در نهایت تنها می ­تواند در اروپا و مناطق مجاور آن مورد استفاده قرار گیرد و همچنان در آینده پیش روی، اسکناس دوم خواهد بود. اینرسی بازارها و رفتارهای عادت­ گونه مالی، هزینه ­های بالاترِ کسب و کار با یورو در مقایسه با دلار و ابهام در سیاست ­های حاکم بر اتحادیه پولی و اقتصادی اروپا از جمله دلایل اوست.

یوان چین دیگر ارز جهان با پتانسیل چالش­گری علیه جایگاه دلار است. چین به ­منظور ارتقاء جایگاه یوان در نظام پولی جهانی سیاست­ هایی نظیر آزادسازی و حذف کنترل­ های دولتی بر جریان­های مالی را درپیش گرفته است. حجم بالا و پویایی سریع اقتصاد چین از یک سو و ابتکاراتی چون راه ابریشم جدید و مشارکت فعالانه در بریکس از سوی دیگر به پکن امکان استفاده بین­ المللی از یوان، به ­خصوص در آسیا را خواهد داد. در نتیجۀ این سیاست­ ها جایگاه فعلی یوان در مقایسه با وضعیت چهار دهه گذشتۀ آن، پیشرفت خیره ­کننده­ای را نشان می ­دهد.

 یوان از اول اکتبر 2016 به­ عنوان یک ارز معتبر به سبد SDR صندوق بین ­المللی پول اضافه گشت و در کنار دلار، یورو، ین و پوند قرار گرفت. گرچه بسیار کم (8/1 درصد) اما در حال حاضر بسیاری از بانک ­های مرکزی در سراسر جهان، در کنار ارزهایی چون دلار و یورو دارای ذخایر یوان نیز هستند. یوان همچنین چهار درصد از 200 درصدِ مبادلات ارزی روزانه در سراسر جهان را به خود اختصاص می­ دهد و تقریباً 30 درصد تجارت خارجی چین و تسویه آن با ارز یوان انجام می­ شود.

اهمیت این ارقام هرچند اندک، زمانی نمودار می ­شود که بدانیم قریب به چهار دهه قبل، همه این اعداد «صفر» بودند. با این وجود، دستاوردهای فوق در کنار جایگاه دوم چین در تولید ناخالص جهان و حجم فزاینده تجارت خارجی تنها مؤلفه­ هایی نیستند که پیشتازی در آن­ها بتواند جهانی­ شدن یوان را تضمین کند. اسوار پراساد، اقتصاددان برجسته هندی که در تحقیق جامعی به ارزیابی جایگاه یوان و آینده آن در نظام مالی جهانی پرداخته، معتقد است ضعف چین در شاخص­ هایی چون حاکمیت قانون، شفافیت و نظام بسته سیاسی از مشکلات اساسی اسکناس قرمز چین است که امکان رقابت آن با اسکناس سبز را بسیار محدود می­ کند.

https://b2n.ir/683414
 

تاریخ :

1399/02/29 03:24:00 عصر

به اشتراک بگذارید :


نظرات : 0

ماهنامه شماره 22
پنجشنبه , 08 خرداد 1399 , 12:51